权利理念和价值无不存在于现代法治社会中，然而这些理念和价值尚须经过一个法定化和实定化的过程才可直接作用于人民生活的实际并约束其行为。

在立法技术上采用概括方式规定法院应受理的行政案件，凡是行政机关及其工作人员在行使行政职权、履行行政职责时的作为或不作为给公民、法人或者其他组织造成不利影响并形成公法上的争议的，认为其合法权益受到侵犯的公民、法人或其他组织均有权提起行政诉讼，人民法院应当受理。当然，必要性以手段选择的多样性为前提，若在法定的或正当的手段只有一种时，行政机关还要另辟蹊径，此可谓手段选择上的创造性而非必要性，当属违法之列。

以上共计九大类行政行为事实上都是由行政机关最终裁决的行政行为，这就造成排除司法审查的行政裁量过于宽泛。利益均衡原则是指行政机关在授益行政领域行使裁量权，在存在利益冲突的时候，要进行比较、衡量，使冲突的利益之间达成平衡。妥当性并不检视行政手段之能否，而是追问手段之妥否，凡采用的手段不利于目的之实现或为达目的而无所不用其极者，均不具备妥当性。对排除司法审查的行政裁量，各国一般采取列举式。进入专题： 行政裁量 司法审查 。

[4][日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1996年版，第441页。行政行为在不予审查意义下的不可替代并不意味着司法权的不可介入。语义宪法并不是一件衣服，而是一种化妆，它不以规制权力为主旨，而是执掌权力的宣言和标志。

然则，在当下中国，宪法是无牙的老虎。具体而言，社会管理体制创新的要义是实施宪法，任何制度的创新必须在宪法的统领下展开，以宪法为最高准则限定政府管治社会的权限，弃人治，从法治，坚守政府管治的法律之维和公民自治的制度空间。人类社会发展的历史便是将前者的空间压缩，留下公民自治的空间。政府效率低下，对民意回应性极差，等等。

保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。因此，现代国家的全部宪法问题便是如何适当控制国家这个利维坦，以防范其吞噬原子式公民形成的社会。

[6] 参见胡锦光：《社会管理创新不能游离于法律框架之外》，载《人民论坛》2011年第8期。只有将社会管理体制纳入宪法框架，才谈得上依法治国，才可能建成法治国家。质言之，宪法是政府管治与社会自治的界碑，任何社会管理体制的创新，均必须在宪法限定的范围内进行。参见公丕祥：《社会管理创新：能动司法的新作为》，载《法律适用》2012年第6期。

吴玉琦、徐安怀：《检察机关推进社会管理创新的调查与思考———以法律监督为视角》，载《当代法学(双月刊)》2010年第6期。在政党政治的时代，政府显然应指一切掌控公共权力的组织，包括政党。公权力对市场无所不在的控制造成较大规模、极为普遍的贪腐。质言之，法治国原则的形式要求是所有公权力主体和公民及社会组织均必须遵守宪法和法律，实质要求则有二，一是以限定公共权力为立法内容的基本标准，二是立法机关负有填补立法空白的作为义务，立法不作为为法治国原则所不容。

1982年宪法延续了这一传统，但略有不同。英国宪法是英国人民致力于解放寡头政治 、消解王权统治的过程中实现的，一个个的特许状、自由大宪章及其确认书、权利请愿书以及权利法案，正是英国宪法成长的足迹，而这每一段对宪政建设意义非凡的历史，又都是以公权力问题为主题而展开的。

任何国家的社会管理体制改革均应在宪法的框架下展开，宪政便是当代国家社会管理的实践形态。法治国原则要求立法者积极地以宪法和法律限定公共权力，因此，国家立法机关便负有填补法律空白的宪法义务。

[7] 参见付子堂：《法治是社会管理创新的最优模式》，载《法制日报》2011年11月16日第9版。[22] 参见林来梵：《延安黄碟案引发的法学思考——卧室里的宪法权利》，载《法学家》2003年第3期。如前所述，社会管理既包括国家管理社会，亦包括公民社会自治。当某种宪法具有法律上的效力，在实践中却未能实现对政治过程和公共权力的规制，便是名义宪法。从宪法与国家权力的关系入手，着重实证分析的上述宪法分类，揭示了宪法中的核心因子是公权力，宪法问题就是权力规制问题，宪法恰是驯服公权力的工具。与此同时，这部世界上的第一部宪法宣扬了这样的观念：有限政府、高级法律(a higher law)支配常规立法、人权保障和违宪审查的观念。

国务院作为行政机构，应当领导全国各级人民政府管理经济工作和城乡建设、教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作、民政、公安、司法行政和监察等工作等等，人民法院各为审判机关，应当依法行使审判权，裁断各类纠纷，包括民事、刑事、行政等方面的争议，人民检察院作为法律监督机关，应当监督各社会主体遵守法律。我国宪法并不例外，亦全面系统地构建了国家管治系统。

在《联邦党人文集》第51篇中，麦迪逊便明确指出，在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。原本应该在全部社会管理空间中占有相当比例的社会组织，因为政治环境，无法建立或者难以存续，事实上缺位，其留下的活动空间基本上被公权力所主宰。

人民法院是国家的审判机关，行使国家审判权（第一百二十三条）。例如，有关领导机构在列举社会管理的基本任务和概括社会管理体制等内容涉及的主体时，提及的从来都是党委领导、政府负责、社会协同、公众参与。

现行宪法的这些规定建立了基本的管理机构体系，在不同机关间分配了国家立法权、行政权、审判权和法律监督权。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。倘若如此，我国宪法规定的根本政治制度便不再是人大制度了，人大与政府、法院、检察院的宪定职权关系，以及法院、检察院和行政机关及其相关部门的宪定职权关系，也就完全脱离了宪法轨道。质言之，宪法实施便是社会管理创新。

[5] 韩大元主编：《比较宪法学》，高等教育出版社2003年版，第89页。无论是近代还是现代的宪法，都是人类社会以公权力为思考对象的结果。

十年前，胡锦涛总书记在纪念现行宪法公布实施二十周年的讲话上便指出，实行依法治国的基本方略，首先要全面贯彻实施宪法。[4]［美］汉密尔顿等著，程逢如译：《联邦党人文集》，商务印书馆卷1980年版，第264页。

借用K·罗文斯坦存在论式的宪法分类理论，我们可以更清楚地理解宪法问题的本质。[21] 参见韩大元：《以宪法理念推进社会管理创新》，载《人民公安报》2011年12月/1日/3版。

不过，若国家权力过弱，秩序便不存在，若国家权力过盛，公民自治便沦为空谈。因此，这种社会管理体制面临的一个基本追问是：各级人民代表大会、各级人民法院、各级人民检察院等国家机关应当扮演何种角色？ 我国宪法明确规定了上述国家机关的职权与职责，在以治国理政为实际内容的社会管理体制创新中，不提及乃至不适当肯定这些机关的地位显然与宪法不符合。从形式上看，这一规定将政党与国家机关、武装力量、各社会团体、各企业事业组织并列，有其妥协性，而不是针对中国现实将政党单列，但于中国而言，这仍是莫大的时代进步。事实上，独立革命的确将这一专制权力从北美大陆赶了出去，但它最大的贡献不在于此，在于它建构了公权力同时又规制了公权力。

公权力的问题，正是美国宪法产生和变迁的动因。现实政治生活中，公共权力和政治组织常有冲破宪法界限的冲动和举动，宪法至上意味着政治生活依宪法规范展开。

一方面，现行宪法宣称自身具有最高的法律效力，任何国家机关、武装力量、政党、社会团体和个人，都不得违反宪法。而所谓宪法的实施，便是一切国家机关、武装团体、政党、社会组织和个人都依宪法和法律办法，维护宪法的权威。

1999年，现行宪法第三次修订，第五条载入全新的规定--中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。[24] 令人惊咤的是，有学者竟然鼓吹中国宪政模式。